Yo sustituyo, él sustituye, ¿nosotros contravenimos?

por Nicolás Martín Cassanello

Hace un tiempo leímos un artículo de Javier Lewkowicz sobre las políticas de sustitución de importaciones implementadas por el gobierno nacional, publicado el 16/12/2012 en el suplemento económico CASH de Página/12 (aquí el enlace a la nota original).
El texto indaga sobre la relación sobre volumen de importaciones y PBI, expone algunas causas causas de la desindustrialización y destaca la necesidad de revertir la tendencia.
Se trata de un abordaje estrictamente económico político, y lamentablemente omite aludir al marco legal (nacional, regional, internacional) que necesariamente debe observar la puesta en marcha de estas medidas.
Sobre el final de la nota resaltamos un fragmento inquietante: los estudios más recientes no evidencian la existencia de una política sustentable de sustitución de importaciones.
Esto puede significar que el cepo al dólar y las restricciones al ingreso de mercadería extranjera por sí solos no provocan el florecimiento de la industria nacional (que, por cierto, todos anhelamos).
Además, la decisión bienintencionada de sustituir importaciones debería comenzar por comprender que no es posible sustituir a TODAS las importaciones de mercaderías en el CORTO PLAZO, e inclusive habrá muchos artículos cuya producción nacional sólo será factible en el largo (largo) plazo. De ahí que sea necesario realizar un diagnóstico y llevar a cabo una sustitución planificada que evite el desabastecimiento del mercado y faltantes de insumos, paralización de líneas de producción, especulación y expectativas inflacionarias.

Volvamos a la publicación. En los párrafos iniciales se destaca que “desde el pozo en la salida de la convertibilidad, la industria creció un 149 por ciento, sobre la base de un tejido manufacturero desestructurado aunque favorecido por una baja utilización de la capacidad instalada. Se crearon 400 mil empleos formales en la industria, y las exportaciones industriales crecieron 284 por ciento.” Una buena.
Más adelante, el autor menciona que el trabajo de investigación “Expansión económica y sector externo en la Argentina de los años 2000: balance y desafíos hacia el futuro” (Amico Fabián, Fiorito Alejandro y Zelada Agustina, Cefid-Ar, Julio/2012) sostiene que “el peso de las importaciones en el PBI en los últimos años aumentó respecto a los ’90, por la adquisición de bienes intermedios, bienes de capital y piezas y accesorios para bienes de capital. En cambio, la incidencia de las importaciones de bienes de consumo en las compras externas totales se redujo. Los investigadores justifican la ausencia de sustitución de importaciones a partir de las características de la inversión. Muestran cómo desde los ’90 la evolución de las importaciones es prácticamente igual que la inversión en equipo durable de producción. “Esta relación entre inversión e importaciones obedece a un legado de las políticas aperturistas y desindustrializantes de los años ’90. En efecto, en toda la etapa 1950-1990 la inversión en equipo durable total mantenía una alta correlación con la producción de equipo durable nacional”, advierten. 
Eso implica que hasta los ’90 la inversión traccionaba a la producción de equipos nacionales, más allá del siempre fuerte impulso sobre las importaciones característico de una economía periférica. “Desde 1990 esa correlación se debilita y la inversión en equipo durable pasa a estar correlacionada fuertemente con la importación de equipo durable.”
Sobre el final, Lewkowicz manifiesta que “la sustitución de importaciones en bienes de capital e intermedios es una tarea central, de largo plazo y de gran complejidad, de un proceso de industrialización. A la dificultad que tuvieron que enfrentar, por ejemplo, los gobiernos de Juan Domingo Perón y de Arturo Frondizi, se agrega en esta etapa la internacionalización de las empresas transnacionales, que deciden qué segmento de la producción localizar en función de costos comparados y concentran las actividades de mayor valor en las casas matrices. Además, la OMC presiona para liberalizar el comercio, está vigente el legado de tratados bilaterales de inversión y un comportamiento rentístico en la estrategia de los sectores dominantes, a partir de treinta años de obtener ganancias a partir de la valorización financiera. Si bien la tendencia hacia la desindustrialización de los ’90 se frenó en la posconvertibilidad, no se encuentra evidencia en los estudios más recientes de un proceso de sustitución de importaciones de relevancia para las cuentas nacionales. Avanzar en esa línea es una tarea pendiente para consolidar la industrialización y fortalecer el sector externo, que también requiere de una política agresiva de exportaciones industriales. Los términos del intercambio favorables relajan la restricción externa, pero no deberían anular la discusión sobre la sustitución de importaciones. De hecho, si los precios de las exportaciones e importaciones fueran los de 2002, el déficit comercial en 2011 habría sido de 8900 millones de dólares. La sustitución de importaciones también permite mejorar el impacto positivo de la inversión pública, en la medida en que permite que no se “diluya” en la compra de bienes importados.”

Unas semanas antes, en el mismo suplemento CASH salió publicado un artículo de Diego Rubinzal que lleva por nombre “Políticas de protección a la industria” (aquí el enlace a la nota original), la que transcribimos parcialmente y nos permitimos interlinear algunas reflexiones:

Las medidas de administración comercial, destinadas a proteger a la industria nacional marcan un notorio quiebre con las políticas noventistas. Esas políticas librecambistas estuvieron alineadas con las normas impulsadas por la OMC. En ese sentido, los cánones institucionales impuestos por la OMC restringieron las posibilidades de implementación de políticas comerciales nacionales. Por ejemplo, la tasa máxima arancelaria admitida es del 35 por ciento reduciéndose notoriamente las potencialidades de una herramienta utilizada durante la vigencia de los modelos sustitutivos latinoamericanos. 

El autor identifica a “normas impulsadas por la OMC” con las políticas noventistas neoliberales. Sin embargo, estas reglas se remontan a las postrimerías de la II Guerra Mundial y luego fueron refrendadas en la Ronda Uruguay concluida en 1994 en Marrakesh. Es decir, las mismas estuvieron vigentes durante gobiernos argentinos de distinto sello político e ideología: Frondizi, Perón, Alfonsín, Menem, Kirchner. Por lo tanto, tildar de “noventistas” a este marco normativo es tan tribunero como cuando un rockstar extranjero le grita a la multitud enardecida “son el mejor público del mundo”.
Por otro lado, me resulta novedosa la crítica acerca del “35%” como límite máximo arancelario. No recuerdo haber leído o escuchado a alguien que cuestionara este límite, pero en cualquier caso no se debe olvidar que el mismo está fijado por un tratado internacional que no puede ser unilateralmente modificado por nuestro país. 

La OMC también regula estrictamente la utilización de distintos tipos de instrumentos como el antidumping, la salvaguardia, las medidas compensatorias del subsidio, las licencias no automáticas de importaciones o los valores criterio. En el marco del Mercosur existe una restricción adicional: la elevación del Arancel Externo Común requiere la aprobación de todos los países miembro. A pesar de todas esas limitaciones, el gobierno argentino apeló a todas las herramientas disponibles (manejo del tipo de cambio, licencias no automáticas, acciones antidumping) para proteger a la industria doméstica. 

Este fragmento desnuda las inexactitudes del párrafo inicial. De pronto, las reglas de la OMC tal vez no sean el decálogo de Darth Vader para destruir el mundo. 
Si bien buscan limitar una excesiva injerencia estatal sobre los flujos de comercio, ofrecen por otro lado una batería de medidas que autorizan la restricción de importaciones cuando se acreditan prácticas desleales (medidas antidumping, compensatorias), evitar situaciones que ponen en riesgo a la industria local (salvaguardias, cupos, licencias no automáticas), entre muchas otras reglas y principios que intentan dotar de previsibilidad y estabilidad al sistema de comercio global (trato de la nación más favorecida, trato nacional, publicidad de las normas, limitación de restricciones en caso de tránsito, normas sobre valor en aduana, etc.).
En cambio, el manejo del tipo de cambio, en mi opinión, se trata de un asunto monetario que excede el marco de actuación de la OMC y se adentra en terrenos propios del Fondo Monetario Internacional. 

CFK sostuvo recientemente que “algunos creen que las reglas de un modelo económico tienen que ser fijas, estáticas. Pero el corazón del proyecto es el crecimiento, la generación de trabajo, el consumo y la reindustrialización”. La disquisición entre modelo y proyecto le sirvió a la Presidenta para señalar que “hay instrumentos que un día sirven y que otro día no sirven”. Las palabras presidenciales pueden aplicarse a las diferentes herramientas utilizadas, en distintos momentos, para apoyar a la industria nacional. El principal instrumento empleado durante el período 2003-2007 fue la preservación de un tipo de cambio competitivo. A partir de 2008, la estrategia gubernamental incluyó la utilización de herramientas específicas de protección a la industria nacional (licencias no automáticas, antidumping).” 

Coincido con los altos fines propuestos por la presidenta. También concuerdo en que el principal instrumento que dotó de competitividad a las exportaciones nacionales fue el tipo de cambio. Luego, se empezaron a multiplicar los recursos “de protección a la industria nacional” (las trabas a las importaciones, bah). A priori, no hay nada de malo en aplicar esta clase de restricciones...siempre que se respete el marco normativo e institucional vigente. Se lo llama “estado de derecho”, las normas jurídicas deben ser observadas tanto por el súbdito/ciudadano como por el monarca/gobernante.
Entonces, también coincidimos en la necesidad de proteger a la industria nacional, mas ello debe ser realizado dentro de los límites autorizados por la Constitución Nacional, tratados internacionales y demás normas jurídicas argentinas.
Es así que la aplicación de derechos antidumping sólo corresponde cuando se comprueba la existencia de dumping que pone riesgo a un sector productivo nacional. Asimismo, la aplicación de aranceles de importación por encima del 35% sólo está permitida para situaciones excepcionales que están estrictamente identificadas. Ello también ocurre con la adopción de licencias automáticas, cuando nuestro país necesita administrar contingentes o cupos, y regular el ingreso de un producto que también afecta una rama de la producción argentina. Lo mismo con la determinación de medidas compensatorias a productos extranjeros que fueron beneficiados con subsidios.
Una solución distinta sólo reproduce victorias pírricas que provocan represalias comerciales y reclamos judiciales de los países y particulares damnificados.